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從CEDAW 公約看臺灣性別平等教育之實踐

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專題企劃／國際人權公約在臺灣

葉德蘭｜國立臺灣大學外國語文學系教授、人口與性別研究中心主任

當世界邁入21世紀的第3個10年之始，新冠肺炎(COVID-19)疫情幾乎席捲了全球每一地區，對女性權益已經產生不成比例的負面影響。各國女性構成醫護人員之70％¹，不僅站在防疫前線的工作時數與連帶身心傷害劇增，也承擔了隨停班停課或居家隔離帶來的更多照顧家務；於此同時，一般工作場域的女性失業的比例高於男性，收入也比男性減少得更多(ILO, 2020, 2021)。對於女性的暴力事件更不 斷攀升新高，世界衛生組織2021年3月發布疫情前數據即已顯示：全球3位女性中即有1人遭遇(大部分爲親密伴侶施加之)肢體或性暴力²，多達7億3千6百萬婦女和女童受害(WHO, 2021)，遑論今日；無怪乎聯合國秘書長António Guterres在多項談話中將基於性別的暴力稱為｢影子瘟疫(shadow pandemic)｣³，亦在推特上敦促各國政府應對疫情時，｢把女性的安全放在首位｣⁴。事實上，推動性別平等以根除性別暴力成為國際社會試圖控制疫情作為，同時達成 2030 年永續發展目標(Sustainable Development Goals) 的一個重要面向，各國對此共識之一即：教育乃消除暴力、實現個人發展和國家全面發展不可或缺的驅動力(聯合國教科文組織，2016，p.7、24)。本文爬梳當前國際推動性別平等趨勢，及其於《消除對婦女一切形式歧視公約》(CEDAW)《關於女童和婦女受教育權的第36號一般性建議》中之體現，以供我國以人權為基準推動性別平等教育的參考。

[1]International Labour Organization. (2020). The COVID-19 response: Getting gender equality right for a better future for women at work.ILO Policy Brief. https://www.ilo.org/wcmsp5/ groups/public/---dgreports/---gender/documents/publication/wcms_744685.pdf
[2]https://www.who.int/news/item/09-03-2021-devastatingly-pervasive-1-in-3-womenglobally-experience-violence
[3]聯合國秘書長重複此一立場多次，如於2020年7月3日錄影談話(https://www.un.org/ press/en/2020/sgsm20160.doc.htm)，同年11月25日國際消除對女性暴力日推特發文及談話(https://news.un.org/en/story/2020/11/1078492)，2021年3月15日聯合國婦女地位委員會開幕演說(https://www.un.org/sg/en/content/sg/statement/2021-03-15/un-secretarygenerals-remarks-the-opening-of-the-65th-session-of-the-commission-the-status-ofwomen-bilingual-delivered-scroll-further-down-for-all-english)等。
[4]Amanda Taub(2020年4月8日)。疫情中的｢親密恐怖主義｣：全球家暴事件激增。紐約時報中文網。https://cn.nytimes.com/world/20200408/coronavirus-domestic-violence/zh-hant/

九大核心聯合國國際人權公約中，與性別平等教育關連最深者，首推 CEDAW。 其第 10 條即聚焦女童和婦女教育權⁵，各條約委員會對多元性別關注而正式對締約國提供指導意見亦始於2000年CEDAW《第28號一般性建議》⁶。自CEDAW於1979年成立以來，其揭櫫之實質平等要求，改變了法律上、形式上之機會平等概念，亦指出保護式平等其實限制了女性潜能發展，深深影響20世紀後半推動性別 平等的各種努力，包括消除對婦女暴力行動的盡職指導原則(葉德蘭，2019)。2017年11月，CEDAW委員會發布《第36號一般性建議》，重點在於以人權基準取徑(human rights-based approach)詮釋CEDAW第10條教育權之落實，建議締約國履行國家義務應就三方人權架構來實踐：受教育的權利(Rights to Education)、教育中的權利(Rights within Education)，與經由教育獲得的權利(Rights through Education)，體現了這20年來國際社會對實現性別實質平等取徑漸趨接近的看法，在跨國性、交叉性、究果性、保障性四個面向上，分別擴增了跨時性、 全納性、究因性與變革性，以下就各面向說明之。

[5]CEDAW 第10條與我國性別平等教育法之比較，詳參：陳金燕(2015)。教育上的性別平等。載於張文貞、官曉薇(主編)，消除對婦女一切形式歧視公約(第10章)。臺北市：財團法人台灣新世紀文教基金會。
[6]CEDAW《第28號一般性建議》係於2000年公布，其他公約雖於調查判例中提到，如公民與政治權利國際公約1994年Toonen v. Australia僅及法律歧視，並非全面，對｢其他身分｣包含性取向、性別認同之解釋晚至2009年方出現在《經濟、社會及文化權利國際公約》第20號一般性意見第32點。

跨國性＋跨時性

不論是婦女運動或是性別平等推動，向來皆為社會運動者跨國連結或新興議 題跨國流動的一部分，至今成果斐然，已經納入諸多國際組織重要議程中，或以宣言、會議結論行之，或訂定組織業務全面性別主流化計畫⁷ ，其個別成員國家之公 民社會或政府亦借力使力，將國際組織性別平等標竿引入國內施政。2019年，聯合國婦女署(UN WOMEN)有鑑於跨國性別平等議程已經漸趨成熟，但女性仍然面對許多生活困境，在《北京宣言暨行動綱領》25週 年前夕，發起｢世代平等｣(Generation Equality : Realizing Women’s Rights for an Equal Future) 新運動⁸，連結不同年齡、世代的性別平等推動者，包括男性、年輕人和引領、孕育、執行《北京宣言暨行動綱領》的女性，合體過去與現代的動能及願景。其關注重點在於多世 代、全年齡層共同爲未來合作，以達成職場同酬、消除性騷擾和一切形式暴力、合乎女性需求的健康照顧，以及政治場域和决策過程之平等參與⁹，目的在於為所有人(女性和男性)創造更好的生活，亦即更繁榮、更和平、更公義的世界，由是標舉出了當今國際推動性別平等的優先重要議題及青銀聯盟之行動模式。

[7]除聯合國相關單位如教科文組織(UNESCO)、兒童基金會(UNICEF)等外，歐洲聯盟 (European Union，簡稱EU)、經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development，簡稱OECD)、北大西洋公約組織(North Atlantic Treaty Organization，簡稱NATO)、亞太經濟合作(Asia-Pacific Economic Cooperation, 簡稱APEC)等重要國際組織也均提出其多年期性別平等相關計畫。
[8]詳情請見https://www.unwomen.org/en/get-involved/beijing-plus-25/about。
[9]其中三項(職場同酬、消除性騷擾和一切形式暴力，以及決策過程之平等參與)亦為歐洲理 事會(European Commission)The Gender Equality Strategy 2020-2025 所列之重點工作(https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52020DC0152)。

《性別平等教育法》(以下簡稱《性平法》) 所規定之性別平等教育委員會之組成，即是一種校園合作共治的作法。然而，僅有高教院校及部分地方政府或高中的性別平等教育委員會納入學生代表。有鑒於現今年輕世代對性別平等的支持度¹⁰及敏感度¹¹皆大幅提昇，宜儘早考慮學生代表之遴選方式，以符合《性平法》的初衷和｢世代平等｣共同推動性別平等教育的精神。除校園外，當前性別平等教育正需要廣增社會不同世代的支持，可以透過人權法體系對性別平等的重視和實踐CEDAW《第36號一般性建議》來引入更多助力，包括負責制定並執行與各級公共和私立教育相關的法律和政策性決定的所有國家官員、 學術界和研究員、國會議員、參與女童和婦女教育的非政府組織、傳統和宗教組織、大眾媒體、企業組織和工會(第19點)。

[10]我國學生公民認知排名世界第二，近九成的學生表現達到高標以上‒國際公民教育與素養 調查研究(ICCS 2016)。2017年11月10日。教育部新聞稿。(https://www.edu.tw/News_ Content.aspx?n=9E7AC85F1954DDA8&s=2A4C34B580317401)
[11]闕居寧(2021)。誰說女生不能喜歡棒球？小六學生眼中英語課本的性別刻板印象。https:// opinion.cw.com.tw/blog/profile/52/article/10626

再者，《第36號一般性建議》的三方人權框架強調通過教育實現的權利，以及女性在管理結構的公平參與， 較之《性平法》主要關注學生受教育及在教育範圍中的待遇平等，前者確實更爲宏觀，也反映了《性平法》通過後15年間國際對教育重要性之共識：性別平等的教育應該倍增女性在學校以外的所有領域伸張人權的可能(第76點)，包括｢世代平等｣的優先推動重點(第77–80點)。我國性別平等教育若能納入此一趨勢，參考該號《一般性建議》第81點之作法，不僅可以擴增原有校園教學及關懷內涵，也有助實現女性對社會、經濟和政治進程以及所有部門決策性職位的平等參與。

交叉性＋全納性

國際人權公約框架採行之交叉性概念，源自2000年CEDAW《第28號一般性建議》，意在彰顯性別歧視之多重複雜性，而今隨社會認知分類越來越細，如臉書已有超過半百不同身分認同選項，CEDAW《第35號一般性建議》第12點亦已列出至少36種衍生交叉形式歧視的因素，可見在實務操作上，交叉性考量難免掛千漏萬，恐怕無法顧量周全。2015年聯合國2030年可持續發展議程採用｢全納(all-inclusive)｣概念，其三大共同價值即為：以人權為基準、一個都不遺漏、性別平等，三者相輔相成。而｢一個都不遺漏｣正是17個可持續發展目標共同的核心承諾，著眼於人類整體的福祉及個人潜能之發揮，其前提就在消除造成不平等和脆弱處境的各種歧視、不公義的法令、政策及社會慣習 。現今推動性別平等的措施，固然必須考量由不同因素對女性、性別少數群體造成的交叉、多重歧視之負面影響，更重要的衡量標準在於：要檢視每一個人的權益是否藉此得以實現，特別要注意到處於體制最最邊緣的人之獨特需求及參與，因而不會遺漏任何一個人。

CEDAW《第36號一般性建議》由教育為基本人權立場出發，確認當前婦女和女童的教育權受到許多因素不成比例的阻礙(第4、40點)，要求處理、消除多種相互交叉歧視(第18點)，如｢身心障礙女童同時遭受性別和身心障礙導致的歧視 ｣(第66點)，具體呼應了2030年可持續發展目標4在全民接受全納、優質教育和終身學習中對性別平等的重視，全納性當然也進入《第36號一般性建議》內涵中(第3點)。CEDAW委員會進一步認為｢教育制度的所有方面(法律和政策、教育內容、 教學法和學習環境)應當具性別敏感度，並能滿足女童和婦女的需求｣(第13點)，並且關注女性在管理結構決策層級的公平參與 (第73–75點) 此即將性別主流化概念引入教育現場的作法，正可擴展我國《性平法》各章應用範圍， 除性別相關類別之外，將更多的影響因素如族裔、地域等納入性別平等教育的考量，並改善女性參與決策的機制，以回應教育制度所有方面的各種新情境所產生的需求，任何一人都不遺漏。

在說明受教育權的各種法律、物理、社會、財務障礙時，CEDAW委員會要求締約國｢確保所有類別弱勢群體和邊緣群體的受教育權｣(第46點)，包括應對女同性戀、雙性戀、跨性別和雙性學生接受教育障礙的政策(第46(i)點)，避免學校治理機構對政策執行不力或學校延續和加強了社會偏見(第45點)，其關切範圍接近《性平法》，實際作為上，近年教育部尤其關注特教體系的性別平等教育。再者，《第36號一般性建議》針對財務障礙和執行面的提醒，正有可補《性平法》之處，特別是建議締約國要制訂全納性的教育政策，使懷孕女性、年輕母親｢能夠留在校園或立刻重返校園，確保向所有教育機構和行政長官、家長和社區宣導這些政策｣(第55(g)點)，可為目前國內相關辦法¹²增添更為積極的面向。

[12]《學生懷孕受教權維護及輔導協助要點》

究果性＋究因性

國際人權公約委員會審查國家報告時，皆會要求各國提供數據以佐證其施行結果¹³，特別是區分性別之統計資料， 以便回應該國實際需求，2030年永續 發展目標更將收集資料數據列為具體目標(SDGs 17.18)，要求其分類方式需 合乎國際人權法所承認之多項禁止歧視理由，包括性傾向，且收集資料時尤需諮詢邊緣群體並在報告中呈現之(OHCHR, 2018)，可見條約委員會越來越注重各國執行國家義務或承諾之措施成果對不同性別群體之影響。我國已經 建立多項教育領域之性別統計，可於教育部網站¹⁴上取用，十分方便；惟數據僅分男女和教育級別，校園性別事件資料則以行為人、受害人、年齡、關係等分類行之¹⁵，至於多元性別相關數據收集方法仍然有待修正。

[13]正如我國施行之五個人權公約歷年審查時，許多委員一再詢問國家報告所列措施之成效爲何。
[14]https://depart.moe.edu.tw/ED4500/cp.aspx?n=6B614520164A590E&s=0FCF4B85F20FA9F4
[15]https://depart.moe.edu.tw/ED4500/cp.aspx?n=0A95D1021CCA80AE

近年在多國推動性別平等之修法、 政策紛紛上路後，國際社會發現仍然無法解決數據顯示之性別相關需求及不平等，是以重新審視其根本原因而積極轉變原本男尊女卑的社會文化行爲模式，以徹底由問題源頭著手。CEDAW第5條a款本就述及性別意識形態，呼 籲各國修改因性別刻板印象所產生的偏見、習俗和一切其他作法；聯合國人權高級專員辦公室2014年進一步將有損 人權或基本自由之性別刻板印象列爲人權侵犯¹⁶；歐盟則是透過學校性別主流化，要求在教育體系中提供學生非性別刻板印象的正面教材與教學，並引領學生檢視網路資訊¹⁷，以破除歧視，減少暴力發生。究果與究因並重的性別平等推動框架，才能同時促成治標治本的整體性行動，永續扎根發展。

[16]https://www.ohchr.org/en/issues/women/wrgs/pages/genderstereotypes.aspx
[17]https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documen

CEDAW關於性別暴力的《第35號一般性建議》，依據CEDAW第5條規定所提出的預防措施，第1項即爲｢將關於性別平等的內容納入公立和私立學校的各級教學大綱(從兒童早期教育開始)，並納入基於人權辦法的教育方案。內容應針對陳規定型的性別角色並推崇性別平等和不歧視的價值觀，包括非暴力的男性氣概，並確保爲女童和男童提供合乎年齡、有據可依、科學精準的全面性教育¹⁸｣(第30(b)(一)點)，其內容與我國目前依《性平法》進行之性別平等教育大致符合，只是12年國民基本教育課綱性教育之部分與全面性教育的內涵確有實質差異。《第35號一般性建議》也要求公權力介入、解決，社會對性別暴力予以寬容(如師對生以戀愛為名之性騷擾／性侵害)或推崇(如性霸淩帶頭者受到擁戴)的成見、偏見、習俗或慣例(第30(b)點)，而所有教育人 員要接受｢強制性、定期的、有效的能力訓練、教育和培訓｣，瞭解性別刻板印象和偏見｢如何導致基於性別的暴力｣ 和握有權力者的消極不作為(第30(e)點 )。我國現行對教育人員的培訓部分確實包括性騷擾／性侵害／性霸淩防治，然尚未強制每一位教育人員參加，培訓課程內容亦未包括性別刻板印象和偏見｢如何導致基於性別的暴力｣和握有權力者的消極不作為。

[18]英文版為Comprehensive Sexuality Education(CSE)，係指是一個基於課程，探討性的認知、情感、身體和社會層面的意義的教學過程。其目的是使兒童和年輕人具備一定的知識、技能、態度和價值觀，從而確保其健康、福祉和尊嚴。全面性教育培養相互尊重的社會關係和性關係，幫助兒童和年輕人學會思考他們的選擇如何影響自身和他人的福祉，並終其一生懂得維護自身權益(UNESCO，《國際性教育技術指導綱要》，2018，頁16)。

《第36號一般性建議》更加重視教育中的歧視、暴力、不平等的根本原因，將｢應對性別陳規定型觀念｣置於三方人權架構之前，並強調這些不公義皆是肇因於結構性的性別意識形態和行爲模式，建議締約國要加強積極處理有害的性別刻板印象，實與我國法規並無二致¹⁹。CEDAW《第36號一般性建議》承認究果性和究因性並重的取徑，明言｢儘管存在旨在促進事實上平等的正式法律和政策框架，但是世界某些地區女童和婦女在教育領域統計數據上的進步，掩蓋了她們持續面臨的歧視｣(第23點)，及｢父權意識形態和結構｣限制了女性教育人權之實現(第27(a)點)，並要求｢對各級教育的教學人員進行強制培訓｣，包括｢性別敏感度及其性別行為對教學和學習過程的影響｣(第27(e) 點)，這些究因性的要求，足為未來訂定相關政策或處理校園性別事件過程之參照標準。

[19]如：《性平法》第19條及《性別平等教育法施行細則》(以下簡稱《細則》)第14、15 條。

保障性＋變革性

國際人權框架中，性別平等作為人權，庶幾無疑。各國對性別平等人權之尊重、 保障措施或有強弱先後差異，然性別平等至今在所有國家仍未完整實現²⁰，如何加快進程是全球共同的課題。國際社會多已意識到推動性別平等需要的不僅是層層法規和完善機制，還需要重新塑造現存文化結構中的性別角色、常模，如移轉男性氣質，讓女性、男性皆不受僵化的性別期待束縛。聯合國婦女署2019年正式宣布：消除性騷擾必須著手改變文化中合理化、淡化或看不見性騷擾的傳統信念，才有可能達成，因此所有暴力防治的行動宜具變革文化的面向，方能徹底竟其功(UN WOMEN, 2019)。另一方面，權力關係成爲檢視性別不平等的首要面向，誠如聯合國秘書長於2019、2020、2021年婦女地位委員會開幕致詞中連續三年強調同一句話：｢性別平等本質上是權力的問題 ｣，且直言｢我們都生活在男性掌控的世界和文化中｣，要改變性別不平等的現況並非繼續獨獨培訓女性增能，而是要培訓握有權力者，使其能改變體制內的性別權力關係，建立包容的制度和機構，不再由單一優勢性別主導決策，才能讓所有人都在變革體質脫胎換骨後的新系統／結構中真正受惠²¹。

[20]https://www.unwomen.org/-/media/headquarters/attachments/sections/library/publications/2019/generation-equality-realizing-womens-rights-for-an-equal-future-en.pdf?la=en&vs=300720
[21]https://www.un.org/sg/en/content/sg/speeches/2019-03-11/csw-remarks-opening-of-63rdsession%EF%BC%9Bhttps://www.un.org/sg/en/content/sg/statement/2020-03-09/secretary-generalsremarks-64th-commission-the-status-of-women-delivered%EF%BC%9Bhttps://www.un.org/sg/en/content/sg/statement/2021-03-15/un-secretary-generals-remarks-the-opening-of-the-65th-session-of-thecommission-the-status-of-women-bilingual-delivered-scroll-further-down-for-all-english

《性別平等教育法實行細則》第8條將性別平等意識定義為：「個人認同性別平等之價值，瞭解性別不平等之現象及成因，並具有協助改善現况之意願｣，實則具備了究因性與變革性的面向，而CEDAW《第36號一般性建議》進一步闡述了，此一意願付諸行動的結果，可以促進教育｢機會、機構和制度的真正改變，不再以歷史沿襲的男性權力和生活方式的規範爲基礎｣(第26點)，挑戰並改變與性別相關而限制個人自由發展潜能的傳統角色的文化規範和習俗 (第55點)，尤其在體育運動和活動中的改革可以減低該領域的性別隔離，讓更多原來被邊緣化的女性和男性身心受惠(第62、63點)，這樣不再｢複製性別秩序和保持男／女、支配／從屬以及公／私等級制度｣(第79點)，而對所有人都有轉變作用的教育實踐，就能成為動力火車頭，引領加快社會 其他領域的性別平等進程(第13、17、26、78點)。我國性別平等教育是否也能在推動受教育機會和教育中待遇平等之外，以｢打造性別平等社會的積極工程｣自許？

在校園性別歧視和暴力的處理上，《第36號一般性建議》依循了聯合國教育 科學文化組織(UNESCO)對學校相關(school-related)的性別暴力定義：｢校園 及附近發生之性、肢體或心理的暴力行動或威脅，為性別常模及刻板印象所導致， 且由不平等權力關係而強化｣²²，視學生上下學途中及校園附近發生的性騷擾為受教育權的阻礙之一(第65點)，與《性平法》依身分不依場地的判定原則不同， 然第36號《一般性建議》認為教育機構中的不平等待遇和性別暴力才是教育人權的主要障礙，以及重視其中師生互動的權力關係，則相當接近《性平法》於調查校園性別平等事件的提醒，惟後者未及於日常教學現場或行政管理層面。此外，CEDAW委員會多處使用｢強制｣一詞，如建議締約國政府對學校師生和工作人員強制培訓預防性別暴力，及在各級教育訂定强制全面性教育課程(第68、69(f)(i)點)等，並採行措施消除在各級教育領導職位方面的性別差距(第81點)，以轉換性別常模及刻板印象的校園文化等的變革作法，均為《性平法》未見規範之處，確實可供我國性別平等教育更上層樓之參考。

[22]UNESCO Policy Paper 17，2015，頁2。

結語

根據世界經濟論壇(World Economic Forum)2019年12月發布的年度《全球性別差距報告》(Global Gender Gap Report)，各項領域的性別平等需要花上99.5年才能達成。而2021年3月31日公布最新版《全球性別差距報告》，達成目標需花上135.6年，足足多了36年，固然新冠肺炎疫情是性別平等不進反退的重大影響，全球方興未艾的反性別及反性別平等教育的保守勢力反撲亦是不可輕忽的因素。CEDAW《第36號一般性建議》集新世紀國際人權體系對教育實現性別平等意見之大成，其實踐必可深化、廣化性別平等教育：站在維護學子受教權和教育人員專業工作權的立場，將女性人權和CEDAW的適齡教育納入各級學校課程(第24(b)、81點)，深化性別平等教育，能對女性和男性都有轉變作用，以為所有人提供安全、包容、優質的教育環境，包括往返學校途中(第29點) 和網路(第70點)；又者，在當前逆境中，性別平等教育能發揮其推動變革和增強個人能力的關鍵性作用，帶動社會全面的性別平等、公平正義進程(第9、17點)，廣化性別平等教育，使各層級各領域的制度和結構都產生變革(第82點)，讓每一個人 在所有場域都能自在自發學習、工作，而對全面永續發展作出直接貢獻，誠為我國教育界當前的重要課題。

圖 / Tim Samuel / pexels

參考文獻

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