專題企劃／國際人權公約在臺灣
採訪 / 廖浩翔｜本刊助理編輯
* 國立彰化師範大學輔導與諮商學系教授
西進日內瓦取經，建立 ｢ 臺式 ｣ 國家報告審查機制
1979 年，聯合國大會通過《消除對婦女一切形式歧視公約》(CEDAW)，以 30 項條文，宣示女性應與男性平等享有各式權利，要求締約的國家應積極採取行動，消除一切形式的歧視，推動性別平權。
通過人權公約後，相關監督機制的建立也是關鍵，以確保國家往正確的方向努力推動。CEDAW第18條即要求各國，於簽署CEDAW一年內與日後每 4年，應提交一份｢國家報告｣(national report)，呈現國家在性別平權上做了哪些努力，提交位於瑞士日內瓦的聯合國｢消除對婦女一切形式歧視委員會｣(以下簡稱 CEDAW 委員會) 審查。過程中，民間團體可以提交影子報告(shadow report)或替代性報告(alternative report)，兩者都是以民間的視角出發，檢視國家報告的確實性，或補充國家報告中未涵蓋的議題，目的在於彰顯國家在落實性別平權的不足與待改進之處。最後，CEDAW 委員會於審查後會針對國家報告提出｢總結意見與建議｣，提供國家落實性別平權的具體建議。當國家再次撰寫國家報告時，必須針對前次的審查意見與建議，提出國家的具體作為，如：措施、政策或立法。經由如此審查過程的循環，宛如給國家的定期性別平權大考，確保國家確實履行落實性別平權的義務，也協助國家走在正確方向。
然而，囿於政治因素，臺灣無法成為 CEDAW 的正式締約國，亦未能提交國家報告供CEDAW委員會審查。為了強化性別平權的推動及引進聯合CEDAW委員會審查國家報告的機制與程序，2013年，陳金燕老師和葉德蘭老師透過｢亞太女權行動觀察組織｣(International Women’s Rights Action Watch-Asia Pacific, IWRAW-AP)的邀請與安排，參加其於日內瓦舉辦之｢從全球到在地訓練與指導計畫｣(From Global to Local Training and Mentoring Programme)，實地了解CEDAW委員會審查國家報告的運作形式及與各國民 間團體對話、互動的方式。回國後，她們整理所見所聞，提出在臺建立 CEDAW國家報告審查機制的建議，供行政院性別平等會參考，並進一步比較 兩者的差異與特色¹。
[1]詳細資訊，讀者可以參閱：陳金燕、葉德蘭(2014)。CEDAW國家報告審查機制：聯合國與臺灣之比較，國際性別通訊，16，8-11。 https://www.iwomenweb.org.tw/Upload/RelFile/2727/3739/ b8a73d4e-a86d-40f6-ae21-19e4de21bd89.pdf
儘管受限於國際現實，臺灣無法如其他國家提交國家報告並遠赴日內瓦接受CEDAW委員會的審查，兩位老師所規劃的機制卻是轉了個彎，將聯合國的審查機制與精神直接搬回臺灣。由行政院性別平等會數位國際婦權專家來臺(包含曾任聯合國CEDAW委員會委員)，就地進行為期三至四天的國家報告國際審查；民間團體則可以透過財團法人婦女權益促進發展基金會，提交影子報告，並全程參與審查過程。兩位老師認為，儘管審查與執行形式有所不同，臺灣仍應依循CEDAW委員會的審查機制與精神，因此，遠赴日內瓦期間，便積極徵詢CEDAW委員，試探其來臺協助審查事宜的意願；陳老師回憶這段過程，欣喜地說：｢他／她們多表現出極有興趣與意願，雖然因聯合國的政策影響與限制，以致委員不便在任內應邀前來，但很高興他／她們卸任後，都能受邀來到臺灣。｣
[2]照片取自行政院性別平等處：https://www.ey.gov.tw/Page/448DE008087A1971/ d5feea15-9c87-4efe-895d-92dfa05422c0
對於如此審查模式，看似｢屈就｣國際現實，但陳老師卻認為｢算是因禍得福｣⸺看似受國際排除的｢禍｣，卻讓臺灣享有更細緻審查之｢福｣。陳老師做了比較：若要遠赴日內瓦，交通食宿的花費就可能讓多數民間團體無力負擔；到了日內瓦，每個國家也只有半天的審查時間，頂多只能容納少數民間團體各自選派的兩、三位成員，利用委員午休的短暫時間互動、討論。可是，當委員來到臺灣進行審查時，不僅可以一口氣和上百個民間團體接觸、對話，也有更多時間進行審查，得以更深入、細緻地觀察臺灣性別平權的實況。
立法是關鍵，讓政府開始｢玩真的｣
回顧前三次的國家報告撰寫與審查過程，陳老師發現｢立法｣是一項關鍵，｢於法有據｣促使政府部門認真以待。由於，第1次國家報告撰寫及審查時，《CEDAW施行法》尚未完成立法，政府部門所撰寫的報告，與其說是通盤檢視政府推動性別平權的具體措施、政策與立法，不如說較像是部分行政部會的簡單｢施政報告｣。《CEDAW施行法》通過後，先是依法啟動法規檢視等相關工作，後續政府部門在第2次與第3次國家報告的撰寫才較為認真、完備，也較符合聯合國所規定的形式與內容。
同樣的感受，也展現於不同政府部門在推動、執行與落實CEDAW國家報告審查意見與建議的積極程度。陳老師發現，《CEDAW施行法》通過之前，政府部門幾乎在首次國家報告審查後，就似乎遺忘了審查意見與建議，沒有理會第1次審查委員所提出的總結意見與建議；甚至，當要開始撰寫第2次國家報告時，相關部會針對第1次審查意見與建議的回應，幾乎是一片空白。很明顯地，當時政府相關部會不僅沒有理會，也完全沒有思考如何借助CEDAW國家報告的審查機制，致力改善相關政策與法令，提升臺灣的性別平權。
陳老師指出，｢當時大家都在觀望。但施行法通過以後，轉變了他們的觀望心態。｣《CEDAW施行法》通過後，因｢於法有據｣，部會服公務員的觀望態度才轉變為較積極的行動。對於審查後的總結意見與建議，行政院性別平等處開始啟動追蹤、管考等機制，並邀請專家學者、民間團體一起開會檢視總結意見與建議被具體執行的成效，甚至連地方政府都開始參與提交資料。藉由《CEDAW施行法》的力道， 輔以審查時政府部會及人員與國際婦權專家的交流，讓中央與地方漸漸連成一脈， 撐開臺灣性別平權的大傘。
｢政府有公權力，民間有行動力｣
推動CEDAW落實於臺灣，不僅需要政府的公權力，陳老師指出，民間力量的參與也是關鍵：｢我常想，國家資源畢竟有限，也就那三、四十萬公務人員而已， 但民間的資源是無限的，我們有2300萬人啊！如果能揪起來，和公權力結合得好，就可以共創性平。｣
針對人權公約在臺灣的推動，陳老師觀察到，常常是由民間不間斷的倡議，進而督促政府完成相關立法，方讓國際人權的保障標準在臺灣開枝散葉。秉持一股熱情，陳老師來回穿梭於教學與相關部會的專家學者會議，戮力參與及宣導CEDAW的內涵與做法；回到校內，除了向學生介紹CEDAW的概念，同時也常向特教系的師生呼籲：｢請多多參與《身心障礙者權利公約》的推動喔！｣
從國際審查的過程中便能發現，民間團體透過提交影子報告或是參與審查會議，除了能讓審查委員對臺灣的性別平權現況有更清楚的認識、給予精準的建議，政府也因此更理解民間的需要，了解自己的施政需要修改之處。陳老師觀察到，如此進而順勢建 立了政府與民間之間的連結與合作關係，發揮了如聯合國｢永續發展目標｣(Sustainable Development Goals, SDGs) 中的第17項⸺促進目標實現的夥伴關係。臺式國際審查機制，又多了一項優勢。
CEDAW 為何值得臺灣遵循與實踐？
然而，臺灣明明不是聯合國的一員， 為何要落實 CEDAW ？政府不是已經設 有許多保障性別平等的法律了嗎？這樣的質問雖然尖銳，卻是民眾常見的提 問。對此，陳老師簡潔有力回應：｢因為 CEDAW 是世界通用的性別平權語言。｣
呼籲政府落實CEDAW，並非因為｢外國的月亮比較圓｣。而是基於透過CEDAW 的相關討論與對話，同時容納並展現多元的視角。CEDAW委員會透過審查各國每四年所撰寫的國家報告，除了全面性檢視與理解世界性別平權的推動狀況，也更進一步提出新的概念、策略與建議，將各國國家報告中所呈現的通案現象與問題，以《一般性建議》的形式補足、 擴充原有CEDAW條文的不足；各國政府與民眾若欲進一步了解CEDAW，都必須同時詳細閱讀各號《一般性建議》。
陳老師舉例， 在 1979年通過CEDAW時，多元性別與性別暴力的防治都還是世人所陌生的議題，也未直接出現在條文中；但，CEDAW委員會透過審查各國國家報告，發現了這些議題的存在與重要性，進而透過相關《一般性建議》的提出，將之納入CEDAW的內涵與規範中，成為國際性別平權標準的一部分。
如此一來，歷史超過40年的CEDAW不僅不會過時，反而能與時俱進，並以世界各地的現況為基礎，引領眾人前行。對臺灣而言，遵循CEDAW將能以更全面的角度，檢視臺灣的性別平權政策與法令。陳老師坦言，我國於2004年訂頒《性別平等教育法》後，陳老師曾於聯合國婦女地位委員會(Commission on the Status of Women, CSW) 的非政府組織論壇中分享、介紹該法，當年多國夥伴都相當羨慕臺灣有如此先進的法律；然而，若以2004年迄今CEDAW委員會訂頒之各號《一般性建議》的視角檢視，｢我們的《性別平等教育法》只堪稱差強人意， 因為全面性不夠。｣
[3]照片取自UN WOMEN： https://www.flickr.com/photos/unwomen/26134425176/in/photostream/
譬如，CEDAW委員會於2017年發布的《第36號一般性建議》⁴中，對女性及女童的教育權利提出了最新見解，談及政府應如何確保懷孕學生、身心障礙學生、不同性傾向及性別認同等各種身分之女性及女童的教育權。然而，陳老師認為我國《性別平等教育法》只談到了提升性別平等，卻沒有針對不同群體提供更細緻的規範，反而容易讓弱勢的學生無法順利受到《性別平等教育法》的保障。 對此，陳老師期待，政府應依據《第36號一般性建議》，檢視《性別平等教育法》尚未完備之處，並據以修改補足，定能大大改善我國的性別平等教育，並讓CEDAW持續發揮該有的功能，以落實臺灣的性別平權與性別平等教育。
[4]請見：消除對婦女歧視委員會(2017)。第36號一般性建議。https://gec.ey.gov.tw/Page/ D704A5B282D840C7/b99bc3b0-800b-4cc5-b3c9-d9b6516bb3ee
