專題企劃/國際人權公約在臺灣
採訪 / 廖浩翔|本刊助理編輯
* 國立彰化師範大學輔導與諮商學系教授
西進日內瓦取經,建立 「 臺式 」 國家報告審查機制
1979 年,聯合國大會通過《消除對婦女一切形式歧視公約》(CEDAW),以 30 項條文,宣示女性應與男性平等享有各式權利,要求締約的國家應積極採取行動,消除一切形式的歧視,推動性別平權。
通過人權公約後,相關監督機制的建立也是關鍵,以確保國家往正確的方向努力推動。CEDAW第18條即要求各國,於簽署CEDAW一年內與日後每 4年,應提交一份「國家報告」(national report),呈現國家在性別平權上做了哪些努力,提交位於瑞士日內瓦的聯合國「消除對婦女一切形式歧視委員會」(以下簡稱 CEDAW 委員會) 審查。過程中,民間團體可以提交影子報告(shadow report)或替代性報告(alternative report),兩者都是以民間的視角出發,檢視國家報告的確實性,或補充國家報告中未涵蓋的議題,目的在於彰顯國家在落實性別平權的不足與待改進之處。最後,CEDAW 委員會於審查後會針對國家報告提出「總結意見與建議」,提供國家落實性別平權的具體建議。當國家再次撰寫國家報告時,必須針對前次的審查意見與建議,提出國家的具體作為,如:措施、政策或立法。經由如此審查過程的循環,宛如給國家的定期性別平權大考,確保國家確實履行落實性別平權的義務,也協助國家走在正確方向。
然而,囿於政治因素,臺灣無法成為 CEDAW 的正式締約國,亦未能提交國家報告供CEDAW委員會審查。為了強化性別平權的推動及引進聯合CEDAW委員會審查國家報告的機制與程序,2013年,陳金燕老師和葉德蘭老師透過「亞太女權行動觀察組織」(International Women’s Rights Action Watch-Asia Pacific, IWRAW-AP)的邀請與安排,參加其於日內瓦舉辦之「從全球到在地訓練與指導計畫」(From Global to Local Training and Mentoring Programme),實地了解CEDAW委員會審查國家報告的運作形式及與各國民 間團體對話、互動的方式。回國後,她們整理所見所聞,提出在臺建立 CEDAW國家報告審查機制的建議,供行政院性別平等會參考,並進一步比較 兩者的差異與特色¹。
[1]詳細資訊,讀者可以參閱:陳金燕、葉德蘭(2014)。CEDAW國家報告審查機制:聯合國與臺灣之比較,國際性別通訊,16,8-11。 https://www.iwomenweb.org.tw/Upload/RelFile/2727/3739/ b8a73d4e-a86d-40f6-ae21-19e4de21bd89.pdf
儘管受限於國際現實,臺灣無法如其他國家提交國家報告並遠赴日內瓦接受CEDAW委員會的審查,兩位老師所規劃的機制卻是轉了個彎,將聯合國的審查機制與精神直接搬回臺灣。由行政院性別平等會數位國際婦權專家來臺(包含曾任聯合國CEDAW委員會委員),就地進行為期三至四天的國家報告國際審查;民間團體則可以透過財團法人婦女權益促進發展基金會,提交影子報告,並全程參與審查過程。兩位老師認為,儘管審查與執行形式有所不同,臺灣仍應依循CEDAW委員會的審查機制與精神,因此,遠赴日內瓦期間,便積極徵詢CEDAW委員,試探其來臺協助審查事宜的意願;陳老師回憶這段過程,欣喜地說:「他/她們多表現出極有興趣與意願,雖然因聯合國的政策影響與限制,以致委員不便在任內應邀前來,但很高興他/她們卸任後,都能受邀來到臺灣。」
![](https://geeq.tw/wp-content/uploads/2024/03/1AYUKuLJB-hsvPfmRfwaxog.jpg)
[2]照片取自行政院性別平等處:https://www.ey.gov.tw/Page/448DE008087A1971/ d5feea15-9c87-4efe-895d-92dfa05422c0
對於如此審查模式,看似「屈就」國際現實,但陳老師卻認為「算是因禍得福」⸺看似受國際排除的「禍」,卻讓臺灣享有更細緻審查之「福」。陳老師做了比較:若要遠赴日內瓦,交通食宿的花費就可能讓多數民間團體無力負擔;到了日內瓦,每個國家也只有半天的審查時間,頂多只能容納少數民間團體各自選派的兩、三位成員,利用委員午休的短暫時間互動、討論。可是,當委員來到臺灣進行審查時,不僅可以一口氣和上百個民間團體接觸、對話,也有更多時間進行審查,得以更深入、細緻地觀察臺灣性別平權的實況。
立法是關鍵,讓政府開始「玩真的」
回顧前三次的國家報告撰寫與審查過程,陳老師發現「立法」是一項關鍵,「於法有據」促使政府部門認真以待。由於,第1次國家報告撰寫及審查時,《CEDAW施行法》尚未完成立法,政府部門所撰寫的報告,與其說是通盤檢視政府推動性別平權的具體措施、政策與立法,不如說較像是部分行政部會的簡單「施政報告」。《CEDAW施行法》通過後,先是依法啟動法規檢視等相關工作,後續政府部門在第2次與第3次國家報告的撰寫才較為認真、完備,也較符合聯合國所規定的形式與內容。
同樣的感受,也展現於不同政府部門在推動、執行與落實CEDAW國家報告審查意見與建議的積極程度。陳老師發現,《CEDAW施行法》通過之前,政府部門幾乎在首次國家報告審查後,就似乎遺忘了審查意見與建議,沒有理會第1次審查委員所提出的總結意見與建議;甚至,當要開始撰寫第2次國家報告時,相關部會針對第1次審查意見與建議的回應,幾乎是一片空白。很明顯地,當時政府相關部會不僅沒有理會,也完全沒有思考如何借助CEDAW國家報告的審查機制,致力改善相關政策與法令,提升臺灣的性別平權。
陳老師指出,「當時大家都在觀望。但施行法通過以後,轉變了他們的觀望心態。」《CEDAW施行法》通過後,因「於法有據」,部會服公務員的觀望態度才轉變為較積極的行動。對於審查後的總結意見與建議,行政院性別平等處開始啟動追蹤、管考等機制,並邀請專家學者、民間團體一起開會檢視總結意見與建議被具體執行的成效,甚至連地方政府都開始參與提交資料。藉由《CEDAW施行法》的力道, 輔以審查時政府部會及人員與國際婦權專家的交流,讓中央與地方漸漸連成一脈, 撐開臺灣性別平權的大傘。
「政府有公權力,民間有行動力」
推動CEDAW落實於臺灣,不僅需要政府的公權力,陳老師指出,民間力量的參與也是關鍵:「我常想,國家資源畢竟有限,也就那三、四十萬公務人員而已, 但民間的資源是無限的,我們有2300萬人啊!如果能揪起來,和公權力結合得好,就可以共創性平。」
針對人權公約在臺灣的推動,陳老師觀察到,常常是由民間不間斷的倡議,進而督促政府完成相關立法,方讓國際人權的保障標準在臺灣開枝散葉。秉持一股熱情,陳老師來回穿梭於教學與相關部會的專家學者會議,戮力參與及宣導CEDAW的內涵與做法;回到校內,除了向學生介紹CEDAW的概念,同時也常向特教系的師生呼籲:「請多多參與《身心障礙者權利公約》的推動喔!」
從國際審查的過程中便能發現,民間團體透過提交影子報告或是參與審查會議,除了能讓審查委員對臺灣的性別平權現況有更清楚的認識、給予精準的建議,政府也因此更理解民間的需要,了解自己的施政需要修改之處。陳老師觀察到,如此進而順勢建 立了政府與民間之間的連結與合作關係,發揮了如聯合國「永續發展目標」(Sustainable Development Goals, SDGs) 中的第17項⸺促進目標實現的夥伴關係。臺式國際審查機制,又多了一項優勢。
CEDAW 為何值得臺灣遵循與實踐?
然而,臺灣明明不是聯合國的一員, 為何要落實 CEDAW ?政府不是已經設 有許多保障性別平等的法律了嗎?這樣的質問雖然尖銳,卻是民眾常見的提 問。對此,陳老師簡潔有力回應:「因為 CEDAW 是世界通用的性別平權語言。」
呼籲政府落實CEDAW,並非因為「外國的月亮比較圓」。而是基於透過CEDAW 的相關討論與對話,同時容納並展現多元的視角。CEDAW委員會透過審查各國每四年所撰寫的國家報告,除了全面性檢視與理解世界性別平權的推動狀況,也更進一步提出新的概念、策略與建議,將各國國家報告中所呈現的通案現象與問題,以《一般性建議》的形式補足、 擴充原有CEDAW條文的不足;各國政府與民眾若欲進一步了解CEDAW,都必須同時詳細閱讀各號《一般性建議》。
陳老師舉例, 在 1979年通過CEDAW時,多元性別與性別暴力的防治都還是世人所陌生的議題,也未直接出現在條文中;但,CEDAW委員會透過審查各國國家報告,發現了這些議題的存在與重要性,進而透過相關《一般性建議》的提出,將之納入CEDAW的內涵與規範中,成為國際性別平權標準的一部分。
如此一來,歷史超過40年的CEDAW不僅不會過時,反而能與時俱進,並以世界各地的現況為基礎,引領眾人前行。對臺灣而言,遵循CEDAW將能以更全面的角度,檢視臺灣的性別平權政策與法令。陳老師坦言,我國於2004年訂頒《性別平等教育法》後,陳老師曾於聯合國婦女地位委員會(Commission on the Status of Women, CSW) 的非政府組織論壇中分享、介紹該法,當年多國夥伴都相當羨慕臺灣有如此先進的法律;然而,若以2004年迄今CEDAW委員會訂頒之各號《一般性建議》的視角檢視,「我們的《性別平等教育法》只堪稱差強人意, 因為全面性不夠。」
![](https://geeq.tw/wp-content/uploads/2024/03/1SDFAEMFyEqdDN_YpcDH32Q.jpg)
[3]照片取自UN WOMEN: https://www.flickr.com/photos/unwomen/26134425176/in/photostream/
譬如,CEDAW委員會於2017年發布的《第36號一般性建議》⁴中,對女性及女童的教育權利提出了最新見解,談及政府應如何確保懷孕學生、身心障礙學生、不同性傾向及性別認同等各種身分之女性及女童的教育權。然而,陳老師認為我國《性別平等教育法》只談到了提升性別平等,卻沒有針對不同群體提供更細緻的規範,反而容易讓弱勢的學生無法順利受到《性別平等教育法》的保障。 對此,陳老師期待,政府應依據《第36號一般性建議》,檢視《性別平等教育法》尚未完備之處,並據以修改補足,定能大大改善我國的性別平等教育,並讓CEDAW持續發揮該有的功能,以落實臺灣的性別平權與性別平等教育。
[4]請見:消除對婦女歧視委員會(2017)。第36號一般性建議。https://gec.ey.gov.tw/Page/ D704A5B282D840C7/b99bc3b0-800b-4cc5-b3c9-d9b6516bb3ee